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海外抗疫 | 疫情之下,透视日本的体制、医疗和社会

2020-5-2 19:33

原作者: 程姝悦 北京外国语大学日语专业本科生,邓尔莹 日本京都大学生物资源经济学博士生 来自: 人民食物主权

日本网友借著名漫画《海螺小姐》的人物形象创作讽刺安倍政府一户两枚口罩的举措
图片来源:サザエさん一家もビックリ

作者|程姝悦 北京外国语大学日语专业本科生,邓尔莹 日本京都大学生物资源经济学博士生
责编|侯怡 侯马
后台编辑|童 话

正文:
疫情蔓延之下,日本社会正在逐渐暴露各方面的问题。3月17日,日本首相和国际奥委会仍然为夏季的奥运会做宣传,因此被国内外强烈批评,没有把民众的健康放在第一位[1]。有批评者指出,日本政府在2011年处理福岛核电站灾难时,曾犯下缺乏透明、对数据处理不当的错误,此次对新冠疫情的处理,似乎重蹈覆辙[2]。3月22日,日本和奥委会在各方压力下,宣布2020东京奥运会推迟到2021年。此后,日本各地的新冠肺炎确诊人数与之前相比肉眼可见地增长了不少。

日本国立感染症研究所根据基因研究则认为,日本经受了两波传染。第一波传染起始于1月份,来自武汉,日本病例的病毒类型是中国和东亚其它地区的常见类型,这一波感染到3月份已经趋于消逝。3月11-23日之间,来自法国、意大利、瑞典、英国的旅客则带来了第二波传染,日本政府专家组在3月26日认识到第二波传染。专家组认为日本在控制第一波传染上,是成功的,而3月后的传染主要来自欧洲[3]。截至5月1日,日本的新冠确诊病例达到14,516例,466人因为新冠死亡[4]。本文后面会介绍,近来日本的数据如何遭到严重质疑。

接下来,我们透视日本抗疫过程中存在的一些问题。

1、透视日本病毒检测为什么“慢人一拍”

日本政府对应新型冠状病毒检测上,最为人诟病的是“慢动作”。截至5月1日,每百万人口中,德国检测人数达到30,400,韩国为12,153,而日本仅为1309,差了一位数。检测总数上,德国为2,547,052,韩国 623,069,而日本为165,609[5]。

本公众号刊出的加拿大抗疫报道中,作者列举了不同国家医疗体系的分类:公医制(英国、北欧国家、古巴等)、全民医疗保险制(德国、南韩、中国大陆和中国台湾等)、和私有制(美国)。日本拥有全民医疗保险制。在日本,企业或政府的工作人员可加入各种雇员健康保险,“国民医疗保险”则基本覆盖了学生、农民、自营业者和其他无收入人员。有保险的公民,根据本人的经济状况,个人支付占大约10%-30%,其余的由保险计划和政府支付。2017年,日本GDP的10.6%用于医疗卫生,人均4519美元(根据当地消费有调整),在经合组织(OECD)国家中,排名第六;因为人口老龄化,有需要长期照料的老人,日本病床数在经合组织国家中名列前茅[6]。随着日本境内的确诊病例逐渐增加,日本厚生劳动省曾于3月6日宣布,为提高新冠病毒检测的方便性,新冠病毒的检测费用将适用于“国民医疗保险”。因此,个人接受新冠病毒检测不需要负担费用。但是,这也并不意味着加入国民医疗保险的人都可以接受检测。

日本的新冠病毒检测,走的是分诊制流程。民众不能自行前往医疗机构进行检测,而是要先打电话给当地的保健所设置的分诊窗口,即向“归国者/接触者咨询中心”提出申请。直到三月初,只有在近14天内去过湖北或浙江温州地区,或与此类人群有密切接触过的人,方可接受新冠病毒检测。其他民众则只有出现以下三种症状才可接受检测:1)连续4天发37.5度以上的高烧;2)身体疲倦;3)呼吸困难。

符合检测条件的民众首先向当地保健所设置的新冠病毒特设电话咨询,得到保健所承认之后,再去地方卫生研究所或国立传染病研究所进行病毒检测。

在实际执行中,这个流程存在着不少的漏洞。设置咨询热线或许是出于避免交叉感染、减轻医院负担的考量,但问题在于,由于存在无症状感染者,人们并不一定能判断自己是否感染新冠,并致电寻求帮助。其次,咨询者在描述自己的症状时,也可能存在描述有疏漏、描述不准确,甚至隐瞒等情况,这也会使得接待人很难把握该咨询者的实际情况,从而可能误判。而当患者无症状,或症状较轻而不满足上述的就诊条件时,接待人基本上不会决定让该患者前往相关机构接受检测,这也导致很多人无法受到或及时接受检测。就算咨询者得到了转诊许可前往医院就诊,由于各地方每日可检测人数有限,也有可能止步于初步的常规检查,无法接受进一步的病毒检测和相应的治疗。此外,根据日本《共同社》报道,自热线咨询制度施行以来,日本各地兴起了大量趁火打劫、冒充新冠咨询热线的电话诈骗案件,引发了不小的社会问题。

4月6日,日本首相安倍晋三在新型冠状病毒感染症对策本部会议上表示,检查是否感染新冠病毒的PCR检测量将增至每日2万份,达到目前的两倍。另外,病毒检测的等待时间从最开始的数天左右减到了现在的6小时左右。据《朝日新闻》报道,不久,病毒检测结果出来的等候时间预计将会缩短到只需30分钟左右。

在新冠病毒的检测技术方面,一方面,岛津制作所、富士胶片、佳能医疗系统等各大企业研发出的新冠病毒快速检测技术陆续见诸报端。另一方面,日本的国立传染病研究机构早在1月9日就已开始委托我国的疾控中心(CCDC)提供新冠病毒的相关信息,次日便开始着手开发病毒核酸检测。1月24日研制出病毒检测试剂,之后便陆续发给各地的卫生研究所及检疫所。这也标志着日本公共卫生系统的新冠病毒检测体系的成立。2月13日起,国立传染病研究中心确立了与民间检测机构合作推动检测的方向,再之后,它就显得默默无闻了。

然而,即使日本政府一再宣布要加大新冠病毒检测力度,满负荷运作的检测设施可以坚持多久?

日本并没有CDC(疾病预防控制中心)体系,发挥CDC职能的是保健所和卫生研究所。根据《地方保健法》的规定,日本的各个都道府县及法令市均设有数量不等的保健所,保健所处于当地政府的卫生部门管辖之下,负责统摄当地的公共卫生事业。原则上,地方卫生研究所负责当地的传染病研究与辅助防治,但由于缺乏相关法律规定,地方卫生研究所没有像保健所那样的法定地位,这就意味着地方卫生所不是地方上的必设机构。这导致了地方卫生研究所在地方公共事业中缺乏相应的地位,长期处于边缘化的尴尬境地。

图片来源:厚生労働省 感染症発生動向調査について[7]

也正由于各地的保健中心、保健所隶属于当地政府,日本的公共卫生体系缺少一个垂直的、较为独立的疫情上报和监测通道。如上图所示,日本的传染病上报程序按照《传染病法》的规定,医院、检疫所在发现指定传染病病例时,先上报当地保健所和当地政府,再由当地政府上报厚生劳动省,并采取相应的措施。这种层层上报的程序或是新冠流行早期,日本政府对其反应迟缓的原因之一。另外,地方卫生研究所在公共卫生体系中的缺位,也可能导致各地方政府因对传染病了解不够,而对疫情严重程度进行误判等问题。

而当下,日本各地区的保健所处于新冠病毒检测最前线,是最先面临人手紧张问题的地方。伴随着日本老龄化的加深,人手不足、机构缩减等影响随之而来。根据厚生劳动省统计,直至2019年,全日本的保健所已从1992年的852所减少到只有472所。而负责传染病行政对策管理的厚生劳动省,其过半的工作人员都为临时或兼职之类的非正式员工。

另外,日本政府也并未根据检测需求而增加相关研究机构的人员与预算。由于财政预算长期不足,各地的研究所早已开始逐步精简人员。他们转而雇佣更多的非正式员工,或者是聘请学生兼职从事无薪的研究职位。限制国立研究所发展的财政支撑,不仅影响着研究技术发展,更让广大研究相关人员无法得到相应的生活保障。

2、日本医疗机构的公与私医务工作的“常勤”与“非常勤”

4月7日,日本首相安倍晋三宣布,东京、神奈川、埼玉、千叶、大阪、兵库、福冈七个都府县实施紧急状态,实施时间持续到5月5日。《共同社》的民调显示,有80.4%的日本居民认为这一措施来得太晚了[8]。进入“紧急事态”地区的都道府县知事,在必要时可采取强制措施进行应对。其中一项便是,为开设临时医疗设施,对土地和房屋进行强行征用。

根据日本厚生劳动省最新的统计(2020年1月末),日本的医疗机构大多数为私营诊所,一般诊所数量超过10万家。根据《医疗法》规定,病床数在20床以内的为诊所。据统计,公立医院的平均病床数量为424床,7成私立医院的病床数不到200床,多数是中小型医院。从医院数量上来看,公立医院只有不到1600家,私立医院则有6700多家。

在日本,由各地的地方政府运营的医院被称为公立医院。在过去,日本也曾出现过患者集中到大型公立医院的“看病难”现象。为将患者从大型医院分流到小型诊所,根据1994年修订的《医疗法》规定,原则上若患者没有诊所医生开具的介绍信,去医院就诊时需要另外缴纳一定的费用,甚至会被院方拒绝。

一定程度下,“紧急事态”能够启动措施,缓解病床供应以及口罩等相关医疗物资的供应紧张局面。但是,不管是一线还是后方医疗人员的相应保障,作为关键一环,却是始终不到位。

根据厚生劳动省2019年的调查统计,不管是公立还是私立的医疗机构,超过7成是赤字经营。由各地的地方政府(市町村等)运营的公立医院超过9成是赤字经营。减少正式在编员工,增加合同工的比例,是减少赤字经营的常用手法之一。

自由执业的医务人员叫做“非常勤”,他们的工作时间相比“常勤”的医院在编人员更为灵活。因而,在日本这种“男主外—女主内”的国家,通常是需要更多精力来料理家务或育儿的女性医务人员从事非常勤。非常勤的工作时间相对常勤而言比较短,也更加灵活。但是相应的,非常勤的职务也无法享受各种补贴及社会福利保障。

自20世纪70年代以来,伴随着政府放松管制、全球商品竞争和“后福特主义”(post-Fordism)的兴起,非正式工作开始流行。根据日本总务省2019年10月至12月的统计,非正式工作者在受雇劳动人员中所占比例为38.4%。这是一个较高的比例,这也意味着日本“终身雇佣制”只是属于现在一部分社会精英的神话。疫情冲击的经济危机之下,各行各业的非正式工作者首当其冲。他们当中有许多在病毒检测、医院看护及物资运输的第一线工作,却得不到稳定的生活保障。在这次新冠病毒的全球化疫情之下,更加暴露了非正式工作的不稳定性危机。

3、“无缘社会”的加剧,基层防控的困境

可以说,日本的基层防控情况并不乐观。这和日本缺乏社区自治组织有一定的关系。由于少子高龄化的影响,日本的乡村地区人口减少,在1999年至2010年的“平成大合并”之后,村被并入市内,行政村的数量更是大幅度减少。现在,在乡村地区,由于人口密度较低,社区自治基本以村为单位,由村自治会牵头组织。而在人口聚集的城镇地区,承担社区自治职能的是“自治会”和“町内会”。但和中国的“居委会”、“街道办事处”等不同,日本并没有相应的法律对这些组织的权利和义务进行规定,“自治会”和“町内会”的组织、参与和活动全凭当地居民的自觉。

伴随着近年日本 “无缘社会”现象的加剧,人与人之间的联系较为淡薄,人们参与社区活动的意愿普遍较低,城镇社区自治处于离散、低活跃的状态。因此在基层抗疫中,社区自治组织所能发挥的实际作用十分有限。

另一方面,这也与日本政府未采取强力的管控措施有关。自1月16日,日本确诊首例新冠肺炎以来,日本政府仅仅是呼吁各组织和个人“自肃”,除限制入境之外,并未采取强制性措施,学校、企业等也没有全面停课停工。这主要是由于日本的体制原因。日本实行地方自治制度,各地方行政最高长官由当地选举产生,对该地的议会直接负责,因此日本的地方政府行政权限较为独立,可以自主选择是否执行中央政府的命令。也因此,日本各地政府所采取的新冠防控措施并不同步,和中央政府的呼吁也并不完全一致。就例如在新冠扩散前期,北海道就已于2月28日发布“紧急事态宣言”。

此外,由于日本各地的学校受当地教委管辖,而地方教委独立于地方行政体制,不直接受地方政府管辖,因此日本中央政府并无权限强制全国学校停课,是否停课取决于当地教委的决定。安倍晋三曾于2月27日表示,建议3月2日起全国停课,但遭到了京都府、千叶县、岛根县等地方政府的反对,认为停课会给家长增加负担,影响孩子们的学业与生活。

目前伴随着新冠病毒的扩散,为避免群体感染的发生,日本中小学及大学基本已停课,改为线上授课方式。然而,尽管当下疫情严峻,随着疫情逐渐严峻,越来越多的企业鼓励员工在家线上工作或错峰上班。餐饮、零售业一类无法线上工作的服务行业,在采取临时关店或限时营业的措施之际,以兼职临时工为主的雇佣需求也大幅减少。日本的兼职工作是学生与主妇/主夫为主的,对以兼职为生而没有其他经济来源保障的人群来说,这意味着生存层面的沉重打击[9]。

与病毒一起传播的,还有人们的恐惧。早在2月份,有5000多人会员的日本灾害医学会(JDAM)就发布强烈通告,号召雇主、医护人员和学校要抵制歧视。医学会已经收到一线医护人员的数起投诉,他们在一线救死扶伤,接触患者,却被视为病毒携带者,遭到雇主歧视,同事歧视,连带他们的孩子在学校遭遇歧视[10]。医学会认为这严重侵害了一线医护人员的人权。

恐惧和歧视也弥漫在社交媒体和社区生活中。社交媒体上,患者或疑似患者遭遇攻击,“你是行走的病毒”,“去死吧”等等,连带健康的家人都一起遭到歧视。钻石公主号邮轮上,一位大阪的乘客逃过一劫,两次检测为阴性,得以回到大阪。然而,他却发现周遭的人们都歧视他,连他的妻子看医生都遭到医生的拒绝。一位专业律师认为:“近来在日本,有新冠症状的人们不能和别人讨论咨询他们的病情,因为害怕被别人当做罪人。因此,病情藏匿的现象在增加,因为害怕流言蜚语会让机构损失业务,机构也不让有病情的雇员寻求检测,也不让他们和外人说道。”歧视已经成为严重的问题,很多地方政府的官方网站都谴责歧视,警告大家,歧视会人们躲避检测,只会让疫情传播更糟糕[11]。

为什么日本社会对医护人员和患者有严重的歧视?或许有几方面的原因。一者,检测和治疗的不足,使得社会上弥漫着猜疑和紧张的情绪。二者,日本社会缺乏有效的隔离措施,包括对医护人员的隔离,使得很多人把歧视作为自我防卫的武器;同时,“无缘社会”的人们难以产生共情能力。

4、口罩、检测数据!

首先是2020年的夏季东京奥运会。3月24日,安倍晋三在与国际奥组委主席巴赫的电话会谈中提议东京奥运会推迟一年,巴赫对此表示同意。最终,原定于今年7月举行的东京奥运会推迟至2021年7月23日举行。在东京奥运会正式宣布推迟之前,伴随着新冠肺炎在全球范围内的扩大,面对多方人士的质疑声,日本政府官方却始终坚持东京奥运会能够如期举办的论调。毕竟在日本经济持续低迷的情况下,东京奥运会具有重要的多方战略意义。至申奥成功以来,日本为其做出了长达7年的努力,政府已在东京奥运会上砸了1兆日元以上,远远超出当初制定的预算。

耐人寻味的是,东京奥运会延期尘埃落定之后,日本的新冠感染者检出人数较之前明显增加,这引发了人们对二者间关系的猜测:或许日本政府之前为争取东京奥运会如期举办,对检测人数做了手脚。4月13日,巴赫在采访中提及,日本应做好为东京奥运会延期追加数百亿日元预算的准备。此言一出,又引发了日本网民们的热议。有人批评道,既然延期又要耗费大量资金,最终能否举办结果未卜,那还不如直接中止,将这笔钱用来补贴抗疫预算来得划算。类似发言在推特上获得了大量的转发和点赞支持。

以口罩为主的物资紧缺也是一个重要问题。为了缓解口罩紧缺的状况,安倍晋三宣布将给每户家庭发放2个可重复使用的布制口罩,发放对象不限国籍。此言一出,又引发了人们的讨论。其中相较于期待,更多的是质疑和批评的声音:布制口罩是否能防病毒?为什么不是按人数而是按户发放口罩?根据日本共同社的调查,不赞赏该举措的人数比例高达76%,网上也流传着许多讽刺该举措的图像。此外,在口罩发放到人们手中之后,又有后续反映说该口罩存在着水洗之后缩水严重、难以继续使用的问题。


截止至4月18日,日本的累计感染者人数已超过1万人。东京医师会会长向记者坦承,目前医院可接收患者人数已接近饱和状态,且每日新增病例中,多数感染者的感染路径不明。另一方面,在当下感染迅速扩大的情况下,日本的实际可检测人数仍远远低于新增患者人数。为尽量挽回局面,医师会将在疫情最严重的东京都自建47个检测中心,以增加可检测人数。

日本现实的情况是,非重症病人无法得到新冠检测。近日,东京的庆应义塾大学发表了一项研究,研究人员对在医院就诊的非新冠病人进行了新冠检测,发现这些病人中6%检测为阳性。研究人员说,虽然样本量较小,无法得出普遍的结论,但是这一结果已经非常让人震惊。这说明,日本有大量的新冠病人没有得到检测和治疗。具体这个黑洞有多大,不太好估计,专家认为可能是官方确诊数据的20-50倍[12]。

当下,日本已迎来疫情发展的新阶段。若疫情仍得不到控制,那么以东京为首,日本的医疗卫生系统即将面临崩溃。

参考资料: 
 
[1] Jeff Kingston. 2020. “Abe Prioritized Olympics, Slowing Japan’s Pandemic Response.” The Asia-Pacific Journal: Japan Focus 18(7), https://apjjf.org/2020/7/Kingston.html

[2] Peter Wynn Kirby. 2000. “In its coronavirus response, Japan must not repeat the mistakes of its handling of the Fukushima nuclear disaster.” South China Morning Post, April 16, https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3080065/its-coronavirus-response-japan-must-not-repeat-mistakes-its
 
[3] 国立感染症研究所 (NIID) (27 April 2020). "新型コロナウイルス SARS-CoV-2 のゲノム分⼦疫学調査";The Yomiuri Shimbun. "Virus strain in Japan possibly spread via Europe, U.S. since March". the-japan-news.com. Retrieved 29 April 2020.

[4]数据来源于worldometer.info:https://www.worldometers.info/coronavirus/
 
[5] 同上。

[6] OECD. 2017.“Health at a Glance: OECD Indicators”, https://www.oecd.org/japan/Health-at-a-Glance-2017-Key-Findings-JAPAN-in-English.pdf
[7]日本厚生劳动省官网,https://www.mhlw.go.jp/image/06-Seisakujouhou-10900000-Kenkoukyoku/0000115293.png

[8] Reuters and Julian Ryall. 2020. “Coronavirus: Japan warns deaths could hit 420,000, amid rising anger at government response.” South China Morning Post, April 15.
https://www.scmp.com/week-asia/health-environment/article/3080069/japan-warns-coronavirus-deaths-could-hit-400000-amid

[9]https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000111.000015443.html

[10] Julian Ryall. 2020. “Medical staff in Japan harassed for carrying ‘germs’ after tending to coronavirus patients.”  South China Morning Post, February 25,https://www.scmp.com/week-asia/health-environment/article/3052274/medical-staff-japan-harassed-carrying-germs-after

[11]Fumiko Sasaki. 2020. “For Japanese, stigma of the sick is a much greater fear than the coronavirus itself.” South China Morning Post, April 29,
https://www.scmp.com/comment/opinion/article/3081766/japanese-stigma-sick-much-greater-fear-coronavirus-itself

[12] Rupert Wingfield-Hayes. 2020. “Coronavirus: Japan's low testing rate raises questions”, BBC, April 30, https://www.bbc.com/news/world-asia-52466834
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